生态补偿制度功能的实践考察、生成原因与法治进路:治理还是补偿OA北大核心CSSCICSTPCD

生态补偿作为推动生态文明建设的重要制度,旨在落实生态保护权责、调动各方参与生态保护的积极性。然而,作为协调经济发展与生态保护利益冲突的生态补偿制度,本应是对作出牺牲的生态保护者给予合理补偿,但有的地方实践却表现为一种“政府治理工具”,不禁引发“治理替代补偿”之问。该研究通过文本分析方法对148份生态补偿地方立法文本和规范性文件的内容进行分析,以探寻生态补偿制度的实践功能与预期功能的背离现状,并结合政策分析工具诠释其生成原因。实证分析发现,生态补偿作为政府治理工具广泛存在,主要以行政发包制、项目制和目标管理责任制3种形式呈现,以致于生态补偿制度实践异化为政府间的财政激励,而不是政府对私主体的补偿,进而表现出“治理”压倒“补偿”的样态。之所以出现生态补偿制度的预期功能与实践功能的“名”“实”不符,本质是政策变通的结果。这种政策变通表面上是生态补偿制度的规范模糊,为地方政府以“生态补偿”为名行“环境治理”之实提供了“张冠李戴”的空间,实则是地方政府在财力有限的情况下,面对多种政策目标的无奈选择。由于生态补偿需要大量的资金支持,中央政府希望地方政府探索生态补偿的完善路径,而地方政府在缺乏财政激励的情况下难以产生完善生态补偿制度的动力,最终导致生态补偿异化为治理工具。基于此,亟须依循“治理的归治理,补偿的归补偿”的思路廓清生态补偿的制度内容,并辅以中央政府的财税支持和激励机制,根据事权与支出责任相匹配的原则,对生态补偿资金的性质、筹集方式与具体用途进行规范,循序渐进地扩展生态补偿领域范围、提高生态补偿标准,为《生态保护补偿条例》的配套措施出台和地方实践探索提供决策参考。